Blog juridic de Bucuresti

Articol publicat in nr. 95 din ianuarie – februarie 2011 al Revistei Constructiv.

PPP-urile par să fie subiectul predilect în discuţiile despre dezvoltarea infrastructurii, a serviciilor publice, guvernele fiind din ce în ce mai atrase de ceea ce pare soluţia perfectă pentru bugetele vitregite ale autorităţilor publice.

Ce este parteneriatul public-privat (« PPP ») ?

Suntem obişnuiţi ca drumurile, spitalele, şcolile ori chiar penitenciarele să fie « de stat ». Adică să fie construite de companii private, angajate de stat din banii pe care acesta îi colectează de la cetăţeni sub forma impozitelor şi taxelor. Prin urmare, în mod tradiţional, statul mai întâi procură banii şi mai apoi îi cheltuie pe construirea bunului, prin angajarea unui constructor, şi pe gestionarea acelui bun (drum, şcoală etc.).

Odată cu diminuarea bugetelor şi pe măsura aşteptărilor cetăţenilor tot mai ridicate cu privire la accesul la serviciile publice gestionate de stat şi la calitatea lor, guvernele s-au orientat către companiile private atât în vederea finanţării proiectelor publice, cât şi pentru îmbunătăţirea gestiunii acestora graţie unui mai bun management din partea sectorului privat. Astfel s-au născut proiectele finanţate de către companiile private, denumite generic « Private Finance Projects » (PFP).

În anul 1992, Marea Britanie a venit cu o variantă de proiect cu finanţare privată, denumită « Private Finance Initiative » (PFI), după modelul australian folosit la începutul anilor 1980 pentru construirea de autostrăzi cu taxă. Potrivit acesteia, constructorul asigură toate costurile construcţiei şi mai apoi, la terminarea ei, închiriază construcţia statului pe parcusul unei anumite perioade de timp.

Termenul de parteneriat public-privat (PPP) a fost adoptat în Marea Britanie după 1997, odată cu dezvoltarea şi extinderea folosirii PFI-urilor.

Însă, ce înseamnă mai exact PPP? Ei bine, în încercarea de a defini acest concept s-a ajuns, de fapt, la concluzia că acesta este un termen generic, versatil, dată fiind complexitatea şi varietatea modalităţilor de colaborare între stat şi companiile private.

Mecanismul PPP în România

Legislaţia din România a preluat termenul de PPP în anul 2002, cu ocazia adoptării Ordonanţei de Guvern nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat (OG nr. 16/2002), al cărui mecanism era orientat către oferirea unor servicii publice pentru care era necesara construirea ori reabilitarea unui bun public. Astfel, investitorul privat suporta toate costurile construcţiei şi, în schimb, primea de-a lungul unei perioade de timp de maxim 50 de ani dreptul de a exploata acel bun potrivit cu destinaţia convenită cu autoritatea publică. Exploatarea presupunea şi dreptul de a percepe tarife utilizatorilor şi chiar de a primi sume suplimentare de la autoritatea publică. Potrivit acestui mecanism, relaţiile între autoritate şi investitor cu privire la bunul construit/ reabilitat etc. nu erau guvernate de un contract de închiriere, ci de unul de concesiune.

Din 30 iunie 2006, odată cu intrarea în vigoare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (OUG nr. 34/2006), atât OUG nr. 16/2002 privind contractele PPP, cât şi Legea nr. 219/1998 privind concesiunile au fost abrogate. Prin urmare, termenul de PPP nu s-a mai regăsit în niciun act normativ.

Cu toate acestea, parteneriatele între autorităţi publice şi companiile private au continuat, fiind de data aceasta în mod clar asimilate conceptului de concesiune, principala consecinţă fiind obligarea organizării de licitaţii.

În 4 noiembrie 2010 a intrat în vigoare Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat, ale cărei norme metodologice de aplicare au fost adoptate prin Hotărârea de Guvern nr. 1239/2010, în vigoare din 13 decembrie 2010.

Noua reglementare a preluat mare parte din cea specifică PPP-urilor adoptată acum mai bine de opt ani, însă cu o serie de modificări. În acest sens, amintim doar câteva deosebiri:

i)           faţă de vechea reglementare a PPP-urilor care se aplica doar în legătură cu bunurile publice, actuala legislaţie priveşte în plus şi serviciile publice.

ii)         Înfiinţarea unei companii de proiect, care înainte era lăsată la latitudinea părţilor, este acum obligatorie.

iii)        Contractele de PPP nu mai au o durată maximă de 50 de ani, autorităţile publice fiind cele care determină durata.

Pe scurt, mecanismul PPP potrivit noilor reglementări constă în proiectarea/ construcţia/ operarea/ dezvoltarea/ întreţinerea/ reabilitarea (după caz) a unui bun ori a unui serviciu ce trebuie creat ori este existent (în cazul dezvoltării ori reabilitării) de către compania de proiect, în care investitorul privat are de regulă o participare majoritară şi la capitalul căreia statul a adus aport în natură bunuri din domeniul privat al statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale (transferând dreptul de proprietate companiei de proiect). Investitorul privat poate percepe tarife pentru utilizarea bunului ori serviciului public de către cetăţeni, pe o perioadă determinată. La sfârşitul contractului de PPP, bunul rezultat este transferat în proprietatea statului.

Exemple de PPP-uri

Cum varietatea PPP-urilor este impresionantă, iată câteva exemple de utilizare a acestui concept în diverse proiecte.

Construcţia de autostrăzi – Ungaria

Autostrada M5 de la Budapesta până la graniţa cu Serbia, în lungime de 173 de km a fost finalizată în martie 2006 în urma unui contract de PPP, încheiat în urma unei licitaţii internaţionale pentru finanţarea, construcţia şi operarea sa. Derularea contractului a fost asigurată de compania de proiect Alföld Koncessziós Autópálya Rt. (AKA). Iniţial, veniturile AKA proveneau din perceperea taxei de utilizare a autostrăzii. Cum taxa a fost prea mare iar utilizarea autostrăzii a fost mai mică decât cea previzionată, în 2004 părţile au convenit reaşezarea riscurilor, astfel că partenerul privat a vândut 40% din acţiuni partenerului public, pentru ca, în paralel, taxa de utilizare (toll) să fie înlocuită de un mecanism de plată prin care statul ungar plăteşte o sumă fixă, sumă care poate fi diminuată în funcţie de utilizarea vignetelor.

Construcţia de cămine pentru studenţi – Marea Britanie

Este vorba de asigurarea de locuinţe pentru studenţii de la Falmouth College of Arts (FCA). Acest proiect a fost finanţat, proiectat şi construit şi va fi exploatat pe o perioadă de 25 de ani de ofertantul câştigător, Sanctuary Housing Association (SHA), în calitate de partener privat. Riscurile ce ţin de neocuparea locuinţelor este asumat de FCA, în schimbul a mai mult de 50 de criterii de performanţă a serviciilor furnizate de SHA. Pe parte financiară, FCA plăteşte SHA o sumă predeterminată şi, în plus, studenţii contribuie şi ei cu o sumă rezonabilă.

Managementul deşeurilor – Marea Britanie

Oraşul Kirklees, confruntat cu o lipsă de spaţiu în gropile de gunoi, a dorit să adopte o strategie şi un management al deşeurilor care să reducă volumul deşeurilor din gropile de gunoi. În acest sens, a încheiat în 1998 un acord cu United Waste Services Limited (UWS) în vederea furnizării unei soluţii integrate de management a deşeurilor. Părţile au creat compania de proiect Kirklees Waste Service Limited, în care partenerul public deţinea 19% din voturi, în schimbul transferului de bunuri. Obiectivul acesteia era reducerea cu 60% a deşeurilor destinate gropilor de gunoi, prin reciclare, refolosire ori valorificare energetică. Investiţiile efectuate de UWS, în valoare de 41 milioane de lire şi pentru care a primit un credit guvernamental pentru 33 de milioane de lire, ar trebui să se amortizeze prin perceperea unei taxe fixe pe întreaga durată a contractului, ajustabilă în funcţie de volumul primit şi de respectarea obiectivelor.

Cât priveşte exemple din România, Unitatea coordonatoare a PPP-urilor ar fi trebuit să le publice într-o bază de date la începutul lunii ianuarie 2011.

În loc de concluzii

Faţă de amploarea PPP-urilor, caracterizate chiar drept un « fenomen PPP », din toate experienţele de succes ori mai puţin bune, ar trebui să reţinem că PPP-urile nu reprezintă un scop în sine, ci sunt utile cât timp îmbunătăţesc calitatea serviciilor publice şi a eficienţei economice, astfel încât să atingă aşteptările rezumate în sintagma mult folosită « value for money ».

-/-