Blog juridic de Bucuresti

Articol publicat si in numarul 98 din luna mai 2011 al revistei “Constructiv”.

Anul 2010 a adus o noutate pe planul achiziţiilor publice din România: costuri stabilite de către autorităţile publice centrale pentru lucrările necesare construcţiilor efectuate din banii publici, pe scurt: standarde de cost.

Până în prezent au fost adoptate trei acte normative care reglementează aceste standarde de cost în construcţii, enumerate în ordinea cronologică a intrării lor în vigoare : (i) HG nr. 363/2010 privind obiective de investiţii finanţate din fonduri publice (în vigoare din 12 mai 2010); (ii) Ordinul nr. 2748/2010 privind categoriile de construcţii care fac obiectul finanţării în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 1.680/2008 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind asigurarea dezvoltării economice durabile (în vigoare din 2 decembrie 2010) şi (iii) HG nr. 1394/2010 privind obiective de investiţii finanţate din fonduri publice din domeniul infrastructurii de transport (în vigoare din 2 februarie 2011).

Atât la momentul apariţiei acestor acte normative, cât şi în prezent, asemenea standarde de cost reprezintă o particularitate a legislaţiei româneşti faţă de cea europeană, la nivelul căreia nu regăsim reglementări similare.

Scurt istoric al standardelor de cost în România

Ideea de standard de cost a apărut în HG nr. 961/2009 care a aprobat la sfârşitul anului 2009 Ghidul-cadru pentru elaborarea standardelor minime de calitate şi a standardelor minime de cost pentru serviciile publice descentralizate.

Dacă la început standardele de cost erau concepute în strictă legătură cu standardele de calitate, legislatorul considerând că o anumită calitate determină un preţ corespunzător, actele normative ulterioare au lăsat la o parte calitatea, concentrându-se doar pe costuri.

De asemenea, standardele de costuri au glisat de la reglementarea cheltuielilor din interiorul sistemului public la încercarea de reglementare a preţurilor stabilite în mod normal de piaţă, prin mecanismul concurenţial (vezi trecerea de la HG nr. 1618/2009 privind standardul de cost/ elev, care stabilea finanţarea cheltuielilor cu salariile etc. pentru unităţile de învăţământ preuniversitar de stat, la HG nr. 23/2010 privind serviciile sociale, care fixează standarde aplicabile şi furnizorilor privaţi de servicii sociale).

De ce s-au adoptat astfel de standarde în construcţii

Scopul iniţial a constat în reducerea cheltuielilor statului la fondurile disponibile, chiar în detrimentul standardelor de calitate. HG nr. 961/2009 chiar precizează că, în situaţia în care negocierile autorităţilor contractante cu Ministerul Finanţelor Publice ar putea duce la situaţia în care fondurile disponibile nu sunt suficiente pentru a acoperi nevoile standardului minim propus (de calitate), soluţia este ajustarea standardelor pentru a corespunde fondurilor disponibile.

Din declaraţiile oficiale ale autorităţilor publice, în contextul creşterii volumului de achiziţii de lucrări în special pentru  reabilitarea termica a blocurilor de locuinţe, raţiunea pentru care au fost introduse standardele de cost în construcţii a ţinut de micşorarea discrepanţelor între diferitele preţuri cu care autorităţile contractante încheiau contracte de lucrări.

De asemenea, un alt motiv, nedeclarat în presă, ar consta în sprijinirea, dacă nu forţarea autorităţilor contractante de a stabili după criterii unitare valoarea estimată a contractului, informaţie necesară la organizarea unei licitaţii publice. Stabilirea corectă a valorii estimate are consecinţe foarte mari în cadrul licitaţiei: de la alegerea tipului de procedură (cerere de ofertă sau licitaţie deschisă, de exemplu), la respectarea regulilor de publicitate (cu publicarea in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în cazul valorilor mari), până la eliminarea din competiţie pe motivul unei oferte cu un preţ prea mic (sub 85 % din valoarea estimată) ori pe motivul unui preţ prea mare (oferte inacceptabile dacă preţul depăşeşte valoarea estimată – vezi art. 36 din HG nr. 925/2006 privind Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 34/2006 privind achiziţiile publice). Aşadar, o valoare estimată incorect fixată ori care nu corespunde pieţei are consecinţe din cele mai neplăcute pentru autoritatea contractantă organizatoare a licitaţiei, existând nu puţine situaţii în care licitaţiile au fost chiar anulate.

Vulnerabilităţi ale standardelor de cost în construcţii

1. Nu sunt obligatorii

Nici autorităţile publice, nici companiile private care participă la licitaţii nu sunt ţinute să respecte aceste standarde. Asemenea costuri normate au doar un rol de ghidare, sunt orientative şi au forţa juridică a unei recomandări.

La întrebarea legitimă « ce se întâmplă dacă o autoritate contractantă nu respectă standardul de cost ? », adică dacă în pregătirea valorii estimate a lucrării nu ia în considerare preţurile normate, răspunsul  normal este : mai nimic, iar cel maliţios : depinde de Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice – UCVAP. Dacă autoritatea contractantă mai este şi o entitate care se bucură de autonomie din partea legii, atunci chiar că nu are de ce să se teamă, din moment ce standardele de cost pot fi oricând invalidate de un act normativ cu forţă juridică superioară, cum sunt legile.

Dar o companie privată ? În primul rând, standardele de cost sunt adresate îndeosebi autorităţilor contractante, chiar dacă în ultimele acte normative se enumeră printre destinatarii acestor reguli şi operatorii economici, în vederea elaborării ofertelor. Un astfel de ofertant ar trebui să fie îngrijorat mai mult de valoarea estimată, pentru  a nu o depăşi, decât de preţul din deviz pentru fiecare material ori operaţiune în parte. O altă interpretare, în sensul obligării companiilor private de a respecta preţurile unitare normate, ar conduce la o ingerinţă incompatibilă cu regulile liberei concurenţe.

2. Limitarea aplicării standardelor de cost la proiecte similare celor etalon

Elementele tehnice ale proiectelor etalon sunt descrise în detaliu şi conturează foarte precis despre ce anume lucrare este vorba, ceea ce face ca sfera proiectelor similare să fie destul de restrânsă.

Spre exemplu, pentru a putea fi aplicat standardul de cost stabilit pentru reabilitarea termică a anvelopei unui bloc de locuinţe, prevăzut în HG nr. 363/2010, trebuie să fie vorba neapărat de lucrări care să presupună aplicarea de polistiren expandat ignifugat de diverse grosimi şi tipuri, în funcţie de locul de instalare. Prin urmare, în cazul în care se foloseşte un alt material de izolaţie, atunci standardul nu mai poate fi aplicat.

E bine de precizat că autorităţile contractante nu ar trebui să limiteze folosirea altor materiale de izolaţie pe motivul inexistenţei standardelor de cost, căci acest lucru ar conduce la anulabilitatea licitaţiei, pe motivul îngrădirii liberei concurenţe.

Un alt exemplu îl dăm din standardul de cost privind autostrăzile, descris în HG nr. 1394/2010, care porneşte de la premisele optimiste că terenul de fundaţie are o capacitate portantă corespunzătoare, care nu implică lucrări de îmbunătăţire, că nivelul apelor subterane nu influenţează corpul drumului.

Tot legat de autostrăzi, este important de reţinut că aceste standarde nu cuprind lucrări mai mult decât probabil a fi necesare în mod practic, îndeosebi în zonele de munte, cum ar fi: poduri, pasaje, viaducte, tuneluri, lucrări de consolidare a terenului de fundare, de stabilizare a versanţilor şi taluzurilor etc.

Mai mult, din perspectiva achiziţionării de lucrări de construire de autostrăzi în baza unui contract de proiectare şi execuţie – ori chiar prin intermediul unui parteneriat public-privat, cum este obişnuit în prezent ori se doreşte a fi dezvoltat, este puţin probabil că aceste standarde de cost să poată fi aplicate, din moment ce soluţia tehnică este dată de proiectant, care nu este ţinut de respectarea elementelor tehnice ideale descrise în standardul de cost, ci de cele apărute în practică.

Tocmai aceste elemente variabile au determinat ca însăşi HG nr. 1394/2010 să accepte creşteri ale preţurilor unitare de referinţă, în situaţia unor alte condiţii decât cele predefinite în standard.

Concluzii

Pe de o parte salutară iniţiativa Guvernului de a fixa nişte reguli care să vină în ajutorul autorităţilor contractante atunci când trebuie să evalueze un proiect pentru a-i determina valoarea estimată, pe de altă parte, aceasta s-ar traduce din punct de vedere instituţional într-o centralizare excesivă, prin rolul din ce în ce mai important acordat Ministerului Economiei si Finantelor şi Unităţii pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice – UCVAP din subordinea acestuia. O asemenea centralizare s-ar putea dovedi benefică, totuşi, dacă se rezumă la instruirea autorităţilor contractante şi nu îngrădeşte autonomia acestora.

Cât priveşte partea economică şi juridică a unor astfel de măsuri de stabilire a unor preţuri maxime la nivel centralizat, considerăm că influenţa asupra companiilor care activează pe piaţa construcţiilor pare doar mai importantă decât este în realitate, existând pârghii care să determine ignorarea acestor standarde de cost.

* * *